Réunion du groupe de travail avenir des collectivités du Cercle Colbert
avec Anne-Marie Escoffier & Jean-Pierre Balligand
SYNTHESE
L’exécutif a accéléré la réforme des régions, découpant « à la hache » (D. Pouillard) leur périmètre avant de déterminer leurs compétences. Le premier texte définit les contours des futures régions, les désignations de leurs capitales et fixe l’échéance des renouvellements des assemblées régionales et départementales. Le second texte sur les compétences sera examiné à l’automne, il consacrera la fin des départements vidés par « glissement » de leurs compétences principalement au profit des nouvelles régions. Après la vraisemblable alternance du Sénat en septembre, la haute assemblée ne facilitera pas l’adoption du second texte de loi.
Anne-Marie Escoffier, encore ministre de la décentralisation en avril dernier, s’interroge sur les économies mises en avant par le premier ministre par cette réforme des régions. Comme D. Pouillard, la ministre estime que le temps nécessaire n’a pas été pris pour lancer cette réforme. La fin programmée des départements n’échappera pas à une réforme constitutionnelle. Jean-Pierre Balligand, président de l’Institut de la décentralisation, défend une conception régionaliste et regrette avec Pascal Mangin (vice-président du conseil régional d’Alsace) que l’on refuse de faire grandir l’Ile de France dans l’intérêt économique national et dans celui de certains des territoires à proximité. Pour JPB si les régions sont un échelon important, elles doivent avoir l’autonomie fiscale. Mais malheureusement « nous sommes rentrés dans une mécanique d’élus qui défendent leurs intérêts personnels sans débat ».
Il importe surtout de clarifier les compétences et de définir les périmètres sur des critères non d’égalité de superficie mais de viabilité économique, de développement et d’attractivité.
Libre compte rendu réalisé par
H. de Grossouvre et Etienne Planté
1) Introduction par Henri de GROSSOUVRE, directeur des collectivités publiques de Lyonnaise des Eaux
2) Denys POUILLARD, directeur de l’observatoire de la vie politique et parlementaire et professeur de sciences politiques
3) Anne-Marie ESCOFFIER, ancienne ministre déléguée en charge de la décentralisation
4) Jean-Pierre BALLIGAN, président de l’institut de la décentralisation
5) Débat avec les participants
1) Introduction et animation Henri de GROSSOUVRE, direction des grands projets et de l’innovation de la Lyonnaise des Eaux :
Bienvenue à cette réunion du Cercle Colbert, au sein du groupe de travail sur l’avenir des collectivités animé par le professeur Denys Pouillard et moi-même. L’ordre du jour a été un peu modifié dans la mesure où les trois députés prévu à l’ordre du jour ont été retenus à l’assemblée nationale par l’actualité législative, en revanche nous sommes particulièrement heureux d’accueillir Anne-Marie Escoffier, sénatrice, qui était encore en avril dernier ministre déléguée chargée de la décentralisation et Jean-Pierre Balligand, président de l’Institut de la décentralisation, ancien député et ancien président de conseil général. Anne-Marie Escoffier émet de fortes réserves sur les deux nouveaux projets de loi sur les régions, particulièrement sur le sort réservé aux départements, tandis que Jean-Pierre Balligand voit dans ces projets des « occasions pour poursuivre le processus de décentralisation ». Le préfet Mouchel-Blaisot, directeur général de l’AMF doit nous rejoindre un peu plus tard.
Au Cercle Colbert nous travaillons de manière interdisciplinaire et politiquement « œcuménique » sur des sujets concernant la gestion publique locale, la parole est libre et nous intervenons tous intuitu personae, l’ambiance y est conviviale tout en veillant au niveau et au sérieux de nos travaux.
Mon camarade Denys Pouillard va tout d’abord nous dresser le cadre législatif des deux projets de loi en le croisant avec le calendrier électoral et politique. Le premier projet de loi, rejeté par le Sénat, actuellement en première lecture à l’assemblée nationale, concerne le découpage des régions, les dates d’élections des conseils régionaux et généraux et le choix des « capitales » régionales. Le second projet de loi concerne les compétences, il viendra en première lecture au Sénat à l’automne. Il prévoit un glissement des compétences des départements vers les régions, processus de « déshabillage » qui devrait être réglé en 1 an et demi.
Ce projet renforce les régions mais aussi les intercommunalités. La région n’est plus, comme dans le projet précédent, le chef de filât. Elle doit récupérer la plupart des compétences, compétences qu’elle peut redéléguer à des collectivités ou EPCI si elle le souhaite. Ces projets de lois s’inscrivent également dans un contexte politique particulier, au lendemain d’une défaite électorale…
2)Intervention de Denys POUILLARD, directeur de l’observatoire de la vie politique et parlementaire :
Dans son discours de Rennes du 13 décembre 2013, l’ancien Premier ministre, Jean-Marc Ayrault avait tracé une route associant ces trois objectifs avec souci de maintenir la cohésion entre les acteurs et ne pas opposer la nation à ses représentants, ses représentants entre eux. Donc des « régions fortes, innovantes et influentes…de nouvelles compétences devront être transférées aux régions… » avant d’ajouter : « Je souhaite donc que l’on expérimente des modes d’organisation innovants, ou l’exercice différencié de certaines compétences. La Constitution le permet…les outils existent pour simplifier l’organisation des compétences et mieux prendre en compte la réalité des territoires dans le respect de l’unité de la République » avec cette nouveauté fondamentale, « davantage de marge de pouvoir réglementaire local pour adapter les règles aux spécificités des territoires ».
Ce n’était ni la loi de la hache, ni la crainte des identités régionales, tout au contraire. Dans un avant-projet de loi transmis au Conseil d’Etat, en avril 2014, l’exposé des motifs rappelait « les orientations fixées par le Président de la République à l’occasion de sa conférence de presse du 14 janvier que le Premier Ministre a précisées lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril dernier ».
Ainsi cet avant-projet rassemblait dans un même texte la question du périmètre des régions, celle des compétences des collectivités, l’évolution des Epci, le devenir des départements. Pour les régions, une consultation des régions qui auraient fait la demande d’un projet de regroupement devait recueillir la majorité des suffrages exprimés dans chacune des assemblées concernées et c’est seulement en l’absence de propositions de regroupement avant le 30 juin 2015 que le gouvernement aurait proposé avant le 31 mars 2016 « une nouvelle carte des régions de France par regroupements de celles-ci ou rattachement de départements, carte soumise pour avis aux conseils régionaux et conseils généraux concernés. Les modifications de la carte des régions auraient, alors été fixées par « une loi spécifique adoptée avant le 1er janvier 2017 »
Or l’Exécutif a changé brusquement de cap : le Président de la République a pris l’initiative de définir lui-même le nombre de régions (tout en en variant deux fois le chiffre), voire leurs nouveaux contours. Plus question d’attendre le 1er janvier 2017, ni 2016 d’ailleurs ; plus question, également, de faire examiner un texte unique par le Parlement. Deux textes sont donc issus de ce changement de stratégie hautement politique mais dont le mode opératoire demeure à risques, sans pour autant échapper à une révision constitutionnelle, en ce qui concerne la fin des bons et loyaux services des départements.
Il est clairement écrit dans l’exposé des motifs du second texte : « dans une France organisée autour d’un Etat conforté dans ses prérogatives républicaines de garantie des grands équilibres territoriaux et de l’égalité entre les citoyens, de régions renforcées et d’intercommunalités puissantes et adaptées à l’exercice des compétences de proximité, le débat pourra s’engager sereinement sur les modalités de suppression des conseils départementaux à l’horizon 2020, pour aboutir à une révision constitutionnelle avant cette date. »
Le premier texte, le redécoupage territorial
Le premier texte de loi concerne donc la carte des futures régions, celles qui demeurent en l’état, celle qui se regroupent non pas librement mais, en dehors de toute consultation populaire, par la volonté du législateur sous la conduite de l’Exécutif ! Ce texte stipule les conditions de désignation des capitales régionales ; il fixe la nouvelle échéance électorale du renouvellement des assemblées départementales et régionales.
Obligé de passer par la case Sénat, en première lecture, ce texte vient de prendre quelque retard ; le Gouvernement peut néanmoins se satisfaire d’une lecture, désormais, de son texte initial et non du texte issu de la commission spéciale ; une satisfaction toute relative qui ne le met pas à l’abri d’un détricotage encore plus sévère en séance publique au point d’envoyer à l’Assemblée nationale un véritable « plan B ». Ce sera alors une course de vitesse avant décembre 2014, de manière à respecter le délai d’un an avant les élections fixées, en plein hiver, en décembre 2015 !
Le texte maintient, en France métropolitaine - hors Corse - six régions dans leurs limites actuelles (Aquitaine, Bretagne, Ile-de-France, Nord-Pas-de-Calais, Pays-de-Loire, PACA) ; il propose la création de sept « mégarégions » (Alsace-Lorraine, Rhône-Alpes-Auvergne, Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Limousin-Poitou-Charentes, Champagne-Ardenne-Picardie, Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, Normandie).
Le projet de loi fixe également le nombre de conseillers dans chaque région maintenue ou recomposée, au maximum de 150 élus (de 83 membres en Aquitaine à 150 en Auvergne-Rhône-Alpes, Ile-de-France, Centre-Limousin-Poitou-Charentes, Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées) et leur ventilation par département ou collectivité à caractère spécifique (28 sièges pour la Métropole de Lyon).
Quant aux capitales des nouvelles régions, un parcours du combattant leur est affecté pour leur désignation : « le chef-lieu est fixé de façon provisoire par décret simple avant la création de ces régions après avis des actuels conseils régionaux et consultation des conseils municipaux concernés. Les conseils régionaux devront par ailleurs assurer une concertation locale avant de rendre leur avis. Le Gouvernement recueillera ensuite avant le 1er juillet 2016 l’avis des conseils régionaux nouvellement élus sur le périmètre des nouvelles régions sur leur chef-lieu. Celui-ci sera fixé par décret en Conseil d’Etat. »
Enfin la date des élections cantonales et régionales, initialement prévue en mars 2015, envisagée en 2016, est finalement annoncée pour décembre 2015…mais la durée du mandat courra jusqu’en mars 2020 ! Il faut remonter aux élections présidentielles de décembre 1965 pour identifier un scrutin en plein hiver, le mois des fêtes de fin d’année (du 6 décembre dans l’Est au 25 décembre). Si l’on retient la campagne officieuse et la campagne officielle, les candidats aux élections départementales et régionales passeront environ deux mois dans les vents, neiges, bourrasques et verglas ! Il faut remonter aux élections législatives de janvier 1956 pour identifier une situation semblable ; il est vrai que malgré les intempéries, le taux d’abstentions était particulièrement bas…mais le populisme particulièrement haut !
Le second texte, la réforme des compétences
Le second texte de loi, plus dense, sera examiné à l’automne, après le renouvellement partiel du Sénat. Il ne faut pas compter sur la Haute assemblée, qui connaîtra sûrement l’alternance en septembre prochain, pour faciliter la tâche du Gouvernement, surtout si le premier texte est chahuté, haché et mis en haillon.
Or ce texte portant « nouvelle organisation territoriale de la République » reste le texte fondamental : celui des compétences mais aussi celui, organiquement, des interfaces entre le pouvoir des régions et celui des 36 communes. En clair c’est le texte qui consacre la fin des départements ; certes, pas de manière brutale et plutôt sous la forme light, avec subtilité, sans poser les problèmes constitutionnels qui, néanmoins, demeurent. C’est la méthode du « glissement », une forme sismique de plaques qui se chevauchent mais ne se heurtent pas
Plus de compétence générale mais des « compétences précises confiées par la loi à un niveau de collectivité » ; un champ élargi accordé à la région, au delà de la mission « de soutien au développement économique local » ou « de plein droit la responsabilité de la compétence du développement économique régional », avec « la possibilité d’intervention en matière de logement et d’habitat, ainsi que dans les domaines de la politique de la ville et de la rénovation urbaine » ; le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire ; le chef de filat de compétences en matière de tourisme, de prévention et de gestion des déchets, de transport, de gestion de la voirie relevant des départements, de transport scolaire, des établissements d’enseignement secondaire, des ports, de participer au capital des sociétés commerciales…
En fait les compétences départementales « glissent » au fil des articles du projet de loi, vers des attributions confiées aux régions et rarement à d’autres collectivités. La région, néanmoins peut ensuite déléguer certaines de ses compétences, mais sous sa responsabilité, à des collectivités ou organismes. Parallèlement sont prévus, par « glissement » des transferts de compétences départementales aux Métropoles. Le nouveau pouvoir réglementaire de la région « s’exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi », sans autre précision complémentaire.
3) Intervention d’Anne-Marie ESCOFFIER, ancien ministre déléguée à la décentralisation, sénatrice (jusqu’en avril 2014) :
A l’occasion de la séance des questions d’actualité au Sénat, j’ai demandé au premier ministre des précisions sur le projet de réforme territoriale. Elle est présentée comme un moyen de réaliser de nouvelles économies. J’ai donc demandé à monsieur le premier ministre de préciser l’état des économies déjà engagées. Combien d’économies ont déjà été faites grâce aux autres réformes ? Le ministre n’a pas répondu à ma question. Elle est pourtant fondamentale. Le gouvernement cherche à faire des économies dans tous les domaines. La réforme territoriale est justifiée par cette nécessité économique prétend le gouvernement. Or c’est faux. Cette réforme nécessite des dépenses dans un premier temps. Les économies n’interviendront que dans un second temps. Mais combien de temps tout cela prendra-t-il ? Au bout de combien d’années les économies seront-elles effectives ? Toutes ces questions appellent des réponses que le gouvernement ne fournit pas.
Une autre difficulté est apparue. La loi était mal préparée. Une réforme d’une telle importance nécessite un travail de préparation en amont, des débats contradictoires. En un mot, la réforme avait besoin de temps et ce temps ne fut pas donné en quantité suffisante aux élus chargés de sa réalisation. Jusqu’à présent la réforme de l’Etat n’a pas été évoquée. Elle est pourtant fondamentale et intimement liée à celle du territoire. L’Etat est distinct des collectivités mais ne constitue pas un monde à part. Les deux entités sont complémentaires.
4) Jean-Pierre BALLIGAND, président de l’Institut de la décentralisation (ancien député, ancien président de CG…) :
Je ne défends pas une conception départementaliste de la décentralisation mais une conception régionaliste ainsi que les « conférences territoriales » qui permettraient aux territoires de s’organiser souplement en fonction de leurs spécificités. Il y a des régions qui n’ont pas de métropole, elles doivent s’organiser différemment. Je suis comme son « collègue alsacien » en faveur d’un élargissement de l’Ile de France pour ne pas délaisser les territoires au sud de la région Ile de France.
Les différentes problématiques de la réforme territoriale
Plusieurs questions sont à considérer dans ce projet de réforme. Il y a eu tout d’abord un risque et un problème quand, l’année passée, les métropoles ont demandé tout le pouvoir. Par ailleurs la loi de 2010 supprimant la Taxe Professionnelle a supprimé l’autonomie fiscale des régions, alors que si l’on pense que la région est un échelon important, il faut lui donner de l’autonomie fiscale. Le problème est que les conseils généraux ont été les grands vainqueurs de la première décentralisation, ce n’était pas prévu ! La clause de compétence générale a couté beaucoup d’argent aux collectivités, les conseillers généraux se sont saisis des compétences non obligatoires pour faire carrière, en faisant par exemple construire des salles polyvalentes visibles des électeurs, même là où il n’y en avait pas besoin. Cette gouvernance n’est pas exemplaire. L’argent a été investi trop facilement et dans des directions très différentes. Cette situation, permise à cause de la clause générale de compétence, est supportable en période de développement économique. Seulement aujourd’hui la reprise tarde et l’argent devient rare. Il est impératif de supprimer la clause générale de compétence et d’instaurer une cohérence dans la gestion de l’investissement public. Il faut donc réformer et clarifier les compétences.
En ce qui concerne maintenant le nouveau découpage des régions, il n’y a pas de problème majeur à part deux anomalies : la Bretagne et l’Aquitaine par rapport au Poitou Charentes et à la région Centre. En revanche, il y a un sujet important qui reste à régler, et je suis d’accord sur ce sujet avec mon collègue alsacien, celui de l’Ile de France. Il n’est pas normal que l’Ile de France ne puisse pas être agrandie alors qu’il y a à proximité des régions, territoires, « qui n’existent pas » et où, aussi pour ces raisons d’identité de territoire, il y a des problèmes de vote FN. Souvenez-vous, il y a 28 ans, le Front National perce à Dreux, une ville délaissée, située dans située dans le département d'Eure-et-Loir en Région Centre. L’affaire du foulard éclate d’abord à Creil, dans un lycée classé ZEP. Il faut donc se demander que doit être le grand bassin parisien pour éviter que des problèmes similaires ne se reproduisent.
Nous sommes rentrés dans une mécanique d’élus (qui défendent leurs intérêts personnels), sans débat. Pour sortir de cette mécanique infernale, il sera primordial de mettre fin au cumul des mandats. Les conflits d’intérêt sont trop nombreux dans ce pays et empêchent toutes réformes de fond.
Quel critère utilisé pour le redécoupage des régions ?
Le critère économique est la référence la plus percutante pour le redécoupage. L’instrument de mesure est alors le PIB/habitant. Les régions n’ont pas besoin de beaucoup d’espace pour être dynamique. Regardez les landers allemands. Elles ont besoin d’être structurées autour de pôles puissants.
5)Débat avec le reste des participants
Alain PETITJEAN, Directeur général de Sémaphores : Vous avez parlé, monsieur POUILLARD, de loi à la Hache. Pouvez-vous développer votre propos ? Qu’entendez-vous par loi à la Hache ?
Denys POUILLARD : La hache n’est pas financière. Elle est dans la manière de découper les nouveaux territoires. Le découpage a été violent, arbitraire.
Henri de GROSSOUVRE : Il est toujours intéressant de voir ce qui s’est fait à l’étranger. En Allemagne, une réforme similaire a été engagée. Un temps fut laissé aux collectivités pour décider elles-mêmes de leur avenir. Elles avaient le choix du partenaire pendant un temps. Ce délai dépassé, l’Etat fédéral décidait pour elles.
Denys POUILLARD : C’est ce modèle qui avait été prévu dans l’avant-projet mais qui a été finalement rejeté. L’ancien premier ministre, Jean Marc Ayraut, avait proposé un temps d’expérimentation mais qui n’a finalement pas été adopté.
Anne Marie ESCOFFIER : Pourquoi découpe-t-on les régions ? Un motif économique ? Non, il n’y aura pas d’économies. Pour comprendre ce qui est à l’origine de cette décision, il convient de revenir vers la fonction des régions. Elles ont des compétences pour favoriser le développement économique, l’innovation d’un territoire. Leur délimitation devrait se fonder sur une réalité économique. Or ce n’est pas le cas dans cette loi.
Pascal MANGIN, vice-président du conseil régional d’Alsace : Il ne s’agit pas que d’une question économique, l’enjeu est que les régions soient les vecteurs du développement en général. Pascal Mangin regrette que l’Ile de France ne grandisse pas, compte tenu de son importance économique et démographique, elle pourrait être un vecteur important de développement.
Anne-Marie ESCOFFIER : Je suis réformatrice mais il faut prendre le temps de la réflexion. Nous n’avons pas parlé de l’Etat, mais c’est un tout, l’Etat et les collectivités doivent travailler ensemble comme cela était clairement énoncé dans la précédente loi.
Joël BROQUET : Monsieur BALIGAND, je doute que la position fédéraliste soit défendable au sein du cercle Colbert. Cependant si vous n’étiez pas dans cette enseigne seriez-vous fédéraliste ?
Jean-Pierre BALLIGAND : Le fédéralisme ne me choque pas. Le modèle jacobin de formation des élites ne fonctionne plus, le principe d’égalité ne fonctionne plus. Le décrochage rural et les différenciations territoriales sont de plus en plus visibles.
Pascal MANGIN : Il faut réformer mais il ne faut pas que les préfectures s’occupent, comme c’est souvent encore le cas, de compétences qui ont été transférées aux territoires,
Jean-Yves CHAPUIS, ancien vice-président de Rennes Métropole, urbaniste : Economie, emploi, démographie sont liés. Et ces trois données ont été ignorées dans cette réforme territoriale telle que présentée au Sénat. Autre erreur, la rigidité du modèle proposé. Il devrait être à géométrie variable. Les départements me semblent nécessaires pour encadrer des territoires qui ne sont pas structurés autour d’une métropole.
Denys POUILLARD : La société civile est la grande absente de ce débat sur la réforme territoriale. Elle risque de faire entendre sa voix surtout dans le contexte actuel de « Convergences de lutte » décrit par un journaliste de mediapart. Plusieurs groupes de contestations se sont constitués depuis le début du quinquennat de François Hollande (mariage pour tous, écotaxe). Ces groupes se regroupent pour protester contre le gouvernement. C’est ainsi que des représentants de « la manif pour tous » étaient aux côtés des bonnets rouges.
Alain PETITJEAN : La grandeur d’un territoire ne se mesure pas à sa taille. Regardez la Champagne, la Bourgogne et le Bordelais dont les produits sont connus et renommés grâce à leur produit. Les autres régions doivent développer du marketing territorial pour que leur produit soit connu à l’international et que leur région soit attractive pour les investisseurs étrangers.
Jean-Pierre BALLIGAND: Diminuer le nombre de région est devenu une nécessité. Parmi leurs compétences se trouve la gestion des universités. Leur nombre n’a cessé d’augmenter sans besoin particulier. Il y a donc trop d’universités. Chaque région voulait son université. Chaque région a investi dans ce domaine alors que la demande n’était pas suffisamment présente.
La prochaine réunion du groupe de travail "Avenir des collectivités" du Cercle Colbert aura lieu le mardi 23 septembre 2014 entre 18h et 20h au Traveler's club. Nous nous intéresserons aux organisations territoriales de nos voisins européens pour essayer d'en tirer des enseignements pour la France.
